Equilíbrio econômico-financeiro: por que manter os preços unitários não basta

Em contratos de obra e serviços de engenharia com a Administração Pública, é comum ouvir que o contrato está equilibrado porque os preços unitários não mudaram. Essa conclusão está incompleta. O preço de cada item pode continuar o mesmo e, ainda assim, o contrato ficar mais caro do que a proposta vencedora previa. Este artigo explica por quê, como esse desequilíbrio é medido e o que cada parte pode fazer.

O que é o equilíbrio econômico-financeiro

É a relação entre os encargos assumidos pelo contratado e a remuneração prometida pela Administração, fixada no momento da proposta. A Constituição, ao tratar das licitações, fala em manter as condições efetivas da proposta (art. 37, XXI). A Lei 14.133/2021 trata das alterações contratuais nos arts. 124 e seguintes, prevendo que, quando uma alteração unilateral aumenta ou diminui os encargos do contratado, a Administração deve restabelecer o equilíbrio inicial por aditamento (art. 130).

O equilíbrio vale nos dois sentidos. Ele protege o contratado quando fatos imprevistos encarecem a obra e protege a Administração quando a execução se afasta do que foi licitado e o desconto obtido na concorrência se perde.

Onde entra o desconto global

Muitas licitações de obras e de conservação usam um orçamento de referência da Administração, com itens, quantidades e preços unitários. O licitante propõe um desconto, e o vencedor é quem oferece o maior. Esse desconto global é o resultado médio de muitos descontos diferentes: alguns itens saem com preço bem abaixo da referência e outros com preço próximo dela, ou até igual.

Enquanto as quantidades executadas seguem as da planilha licitada, o desconto médio se mantém. O problema aparece quando as quantidades mudam ao longo da execução.

Por que manter os preços unitários não basta

Suponha que as quantidades sejam alteradas por aditivos, dentro dos limites legais (a Lei 14.133 admite acréscimos e supressões de até 25% do valor inicial atualizado do contrato, e até 50% em reforma de edifício ou de equipamento). Os preços unitários seguem os da proposta. Mesmo assim, o efeito sobre o desconto depende de onde as quantidades crescem e de onde diminuem.

Um exemplo ilustrativo, com números inventados para facilitar a conta:

• O orçamento de referência tem dois itens: A, de R$ 500, e B, de R$ 500, num total de R$ 1.000.
• A proposta vencedora oferece 40% de desconto no item A (R$ 300) e nenhum desconto no item B (R$ 500). O contrato fica em R$ 800, ou seja, desconto global de 20%.
• Durante a obra, as quantidades do item A caem e as do item B sobem. Em valores de referência, A passa a R$ 300 e B a R$ 700, e o total de referência continua R$ 1.000.
• Aos preços do contrato, A vale R$ 180 (R$ 300 menos 40%) e B vale R$ 700. O contrato passa a custar R$ 880, e o desconto efetivo cai de 20% para 12%. Os acréscimos (R$ 200, ou 25% do contrato inicial) e as supressões (R$ 120, ou 15%) ficam dentro do limite legal.

Nenhum preço unitário mudou, e a mudança de quantidades respeitou o limite legal. Mesmo assim, a Administração passa a pagar R$ 80 a mais do que pagaria se o desconto de 20% tivesse sido preservado. É a essa distorção que a engenharia de custos chama de jogo de planilha, quando a alteração de quantitativos concentra os acréscimos nos itens com menor desconto e as supressões nos de maior desconto.

O mesmo raciocínio vale ao contrário: a execução pode ser alterada de modo que o contratado perca remuneração a que tinha direito. Por isso a análise precisa olhar o conjunto do contrato, e não só os itens.

Como se mede o desequilíbrio

A Orientação Técnica OT-IBR 005/2012, do Instituto Brasileiro de Auditoria de Obras Públicas (IBRAOP), trata da apuração de sobrepreço e superfaturamento em obras públicas e traz o método de manutenção do equilíbrio econômico-financeiro. A ideia é comparar o ponto de equilíbrio inicial do contrato com o ponto final, depois de todas as alterações de quantitativos, para verificar se o desconto original foi mantido.

Na prática, o trabalho pericial costuma incluir:

• a comparação entre o orçamento de referência, a proposta e o valor contratado;
• uma medição paradigma, que aplica as quantidades efetivamente executadas aos preços do orçamento de referência;
• o cálculo do valor que seria devido se o desconto original fosse mantido e a diferença para o valor efetivamente pago;
• a análise por curva ABC dos acréscimos e das supressões, para ver em quais itens as quantidades se concentraram;
• a conferência dos reajustes, que também podem refletir a mudança de quantidades;
• a conferência de retenções ou compensações já feitas durante a execução.

O resultado é um valor, que pode ser favorável a qualquer das partes, e a explicação de como ele foi obtido. Como o método é conhecido, qualquer assistente técnico pode refazer o cálculo e conferi-lo.

Sinais de que vale uma análise

• Houve muitos aditivos de quantidade ao longo do contrato.
• O valor medido está bem acima do valor contratado, sem que o escopo tenha mudado de forma proporcional.
• Os itens com maior acréscimo são justamente os de menor desconto na proposta.
• O desconto efetivo, calculado sobre o que foi executado, é menor do que o desconto da licitação.
• Há questionamento de órgão de controle, glosa de medição ou retenção de pagamentos.

O que cada lado pode fazer

Contratada

Guarde a memória de cálculo da proposta, as planilhas, as medições e os aditivos. Se houver questionamento, uma análise técnica independente permite mostrar se o desconto foi preservado ou se há pleito legítimo de reequilíbrio. Veja como funciona a consultoria em contratos de engenharia.

Contratante e órgãos de controle

Antes de aprovar um aditivo de quantidade, vale simular o efeito dele sobre o desconto global. Esse cálculo é simples e evita que o desequilíbrio só apareça numa auditoria posterior.

Advogados e partes em processo

Quando a disputa chega à Justiça, a prova técnica define o resultado. Seja como perito do juízo ou como assistente técnico, o método e os dados precisam ser verificáveis. Conheça a perícia judicial em engenharia e a assistência técnica judicial.

Cada contrato exige análise própria

O exemplo acima é uma simplificação. Contratos reais têm centenas de itens, regimes de execução diferentes, reajustes, aditivos de prazo e regras próprias no edital. A conclusão sobre equilíbrio depende dos documentos do caso, e este texto não substitui a análise técnica nem o parecer jurídico.